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工程质量监督手续不属于施工许可条件


2018-8-24 14:22:10 来源:赵红燕 刘莎 作者:伯宁 浏览次数:1040次

为完善工程质量监督制度,建设部门、交通部门、水利部门等政府管理部门基于工程项目类型的理解,对本部门质量监督的范围进行了界定。惯常,建设单位工程项目立项完毕后,则向上述对应部门申请办理质量监督,获得建设工程质量监督受理通知书,而后在办理工程项目施工许可证同时,应承办机构要求提交建设工程质量监督受理通知书。久而久之,大家认为建设工程质量监督手续办理完结是获得施工许可的条件之一。然而,随着我国企业投资项目备案制度的改变,部分地区便出现了兹因工程项目不能被上述管理部门监督范围所涵盖,致使无法办理建设工程质量监督手续,进而无法办理施工许可的情形。这就引发了一个思考,即,建设工程质量监督手续是否属于施工许可的条件之一?笔者从以下几个方面对此问题进行分析。

建筑工程施工许可证申领条件

《中华人民共和国建筑法》第八条规定了申领施工许可证的八项条件,分别为:

(一)已经办理该建筑工程用地批准手续;

(二)在城市规划区的建筑工程,已经取得规划许可证;

(三)需要拆迁的,其拆迁进度符合施工要求;

(四)已经确定建筑施工企业;

(五)有满足施工需要的施工图纸及技术资料;

(六)有保证工程质量和安全的具体措施;

(七)建设资金已经落实;

(八)法律、行政法规规定的其他条件。

施工许可条件的规定权应由法律及行政法规享有

▲  法规与规章享有行政许可条件规定权

《行政许可法》第十六条第三款规定:法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定,不得增设行政许可;对行政许可条件作出的具体规定,不得增设违反上位法的其他条件。

根据上述规定,法规与规章享有行政许可条件规定权。只是在行使行政许可条件规定权时,要注意两点限制:一是不能增设行政许可,二是不得增设违反上位法的其他条件。本处法规与规章指地方性法规及地方政府规章。不包括部门规章。

建筑法规定,法律与行政法规享有施工许可条件规定权

 《建筑法》第八条规定,法律、行政法规规定的其他条件可以成为申领施工许可证的条件。

我们需要进一步明确法律行政法规的范围:

全国人大《建筑法》释义对第八条第一款第(八)项法律、行政法规规定的其他条件这样说明,即这样规定的目的是为了同其他法律、行政法规的规定相衔接,避免出现遗漏。法律是指由全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会制定和颁布的规范性文件的总称,包括全国人大及其常委会作出的有关决议、决定等。行政法规是指国务院依据宪法和法律制定的有关国家行政管理活动的规范性文件。

可知,《建筑法》将施工许可条件的规定权赋予了法律及行政法规,其它,如地方性法规、部门规章、地方政府规章均无权加以规定。

根据特别法优于一般法的原则,建筑法中关于施工许可条件的规定权的规定相对于行政许可法中行政许可条件的规定权的规定而言,是特别法与一般法的关系,建筑法中的特别规定应当优于行政许可法的一般规定。故,施工许可条件的规定权应由法律、行政法规享有。

建设工程质量监督手续非施工许可条件之一的理由

  法律及行政法规没有规定其为施工许可条件之一。

对比前述(一)至(八)项条件,建设工程质量监督手续与前述七项的内容均无任何直接或间接关系。进而考虑,其是否付合第(八)项的规定。然,我国现行与建设工程施工许可有关的法律及行政法规确无直接将建设工程质量监督手续作为办理施工许可证条件的规定。

《建设工程质量管理条例》第十三条不能解读成其为施工许可条件之一。

《建设工程质量管理条例》第十三条有这样的规定,建设单位在领取施工许可证或者开工报告前,应当按照国家有关规定办理工程质量监督手续。那么上述条款是否可解读为上述条例间接规定了一项办理施工许可的前提条件呢?答案亦是否定的。

首先,从文义解释的角度看,上述条款没有规定建设工程质量监督手续为施工许可条件;

其次,从时间顺序看,办理工程质量监督手续的时间为领取施工许可证之前,而非申办施工许可之前,说明办理质量监督手续与申办施工许可之间没有前后顺序的必须;

再次,从法律后果上看,上述《条例》在罚则部分规定,未按照国家规定办理工程质量监督手续的的法律后果是,责令改正,处20万元以上50万元以下的罚款,而非不颁发施工许可证。我们知道若根据建筑法第八条之规定,建设单位若不具备任何一项条件,则将面临不予颁发施工许可的后果。

最后,从整部条例的结构上看,上述《条例》构建的是关于包括质量的责任、监督机构、监督范围、监督管辖、监督措施、法律后果等在内的一整套质量监督管理制度;《条例》是对建设部门质量监督权具体内容的明确及细化;质量监督权系行政职权,具有强制性。建设部门在行使质量监督权时,建设单位作为监督对象具有配合和接受义务。办理建设工程质量监督手续仅是建设单位配合建设部门质量监督义务的一种体现。

另,客观上,因建设部门监督管辖范围的冲突,出现建设单位办理质量监督手续中,相关单位推诿、拒绝监督的情况时有发生,这一情况的发生,则导致有些地方承办机构以建设单位手续不全为由,不予办理施工许可。笔者认为这种因建设部门内部职能划分问题产生的后果不应由建设单位来负担。

综上,笔者个人认为,建设工程质量监督手续不应属于获得施工许可的条件之一。

 

 

 

 


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